En el siglo XX, ningún país ha influido tan decisivamente, y al mismo tiempo con tanta ambivalencia, en las relaciones internacionales como los Estados Unidos (…) ninguna sociedad ha afirmado más apasionadamente que sus propios valores tenían aplicación universal.
Henry Kissinger, exsecretario de Estado norteamericano
A inicios de la semana pasada, el presidente del Comité Judicial de la Cámara de Representantes de Estados Unidos, Jerrold Nadler, informó la aprobación del proyecto de Ley sobre la Prohibición de los Carteles Productores y Exportadores de Petróleo, su título abreviado en inglés: NOPEC, cuyo propósito es darle potestad al Departamento de Justicia de los Estados Unidos a emprender demandas antimonopolio contra países miembros de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP).
Antes de ahondar en la reaparición de esta táctica ajena al derecho internacional, es necesario hilar una serie de eventos históricos sobre el rol de la organización, mal llamada "cartel", para comprender el malestar que ésta le genera a Estados Unidos.
El pentágono petrolero de Pérez Alfonzo, padre de la OPEP
Mirando hacia atrás, la mayoría de los países poseedores de petróleo en su subsuelo a inicios del siglo XX no contaban con las capacidades industriales para tomar las riendas absolutas de la explotación petrolera. Para ese entonces grandes compañías petroleras extranjeras, oriundas de Europa o Estados Unidos, iniciaban la pugna por conquistar el dominio en el sector y posicionarse en los países con este importante recurso.
Estas empresas no se quedaron en los laureles, es decir, no solo quisieron abarcar las actividades de explotación y tampoco se limitaron a las negociaciones del ganar-ganar para el Estado que arrendaba su pedazo de tierra con petróleo. A grandes rasgos, estas empresas lograron controlar toda arista de la referida industria en países ricos en petróleo, incluida la producción, la distribución, el procesamiento, el comercio y hasta la elaboración de leyes en materia.
Respecto al comercio, estas empresas, conocidas como las Siete Hermanas, pagaban mínimas regalías a los países productores sobre la base de un precio establecido de manera algo arbitraria para el petróleo crudo, conocido como el "precio publicado".
Mucho después, en la década de los 50, el sentimiento nacionalista en los países productores empezó a tomar fuerza. Venezuela no se quedó atrás, ya que venía arrastrando de la era de Juan Vicente Gómez una compleja situación de injerencia y dependencia de las transnacionales en el sector petrolero, a saber:
"Desde 1917 hasta 1935 las transnacionales extrajeron de los yacimientos venezolanos 1 mil 148 millones de barriles de crudo, que, con los bajísimos precios del momento, se recaudó 1 mil 199 millones de dólares. De ese total, Venezuela recibió únicamente 90 millones de dólares, es decir, solo el 8%".
Así, el político venezolano Juan Pablo Pérez Alfonzo destinó su labor a la defensa de la participación del Estado sobre los recursos energéticos, tomando en consideración la variable de los precios de crudo a partir de la regulación de la producción.
Ante el Congreso Nacional, Pérez Alfonzo comentaba el problema de la reducción de precios del crudo acordada por los consorcios petroleros, pues para él era de suma importancia que la fijación de un precio justo y adecuado del crudo era garantía de la justa participación que debía obtener Venezuela en la explotación de su petróleo.
Para ello, Pérez Alfonzo aprovechó el Congreso Petrolero de El Cairo (1959) para cruzar ideas sobre el problema de los precios porque afectaba gravemente a los países exportadores de petróleo. Allí, recomendó que cualquier cambio de precios para el petróleo no podía ser acordado por las empresas privadas petroleras sin previo estudio y aprobación de los respectivos gobiernos interesados.
Siguiendo con la idea de este ilustre analista petrolero, los países proveedores de petróleo debían asumir responsabilidad y aceptar el rol en esa dinámica compleja pero de suma importancia para la vida económica de cualquier nación.
Pérez Alfonzo calificó ese encuentro como un hito que marcará una nueva etapa en el desarrollo de la industria del petróleo, uniendo esfuerzos e intereses de dos latitudes: Venezuela desde la Cuenca del Caribe y los países árabes desde la Cuenca del Golfo Pérsico.
De esta idea que formaba parte de su política del "pentágono petrolero", surgió la esencia que cimentó la creación de la OPEP.
La OPEP no es un cartel
Se hace alusión a este calificativo porque los actores antiOPEP han forzado durante mucho tiempo esta narrativa para decantar en los ataques que hoy conocemos. Al apuntar como cartel a esa organización, se marca un fácil camino para accionar en contra de las acciones de la organización con la justificación de que cualquier acción o decisión emanada por los países miembros de la OPEP pueda ser considerada ilegal. La Ley NOPEC no es casualidad.
Desde el punto de vista técnico, un cartel se funda bajo el principio de acuerdo de colusión; en otras palabras, se refiere al pacto de empresas para reducir la competencia entre ellas, incluso se pretende llegar a actuar como monopolio bajo esa amalgama empresarial.
Tomando en consideración este fundamento base, es ostensible que la OPEP no entra en esa categoría porque la OPEP es una organización intergubernamental cuyas decisiones se basan en el consenso entre Estados, no en empresas, y además su cohesión estatal no actúa como monopolio y así lo ha mostrado la historia reciente.
El secretario general de la OPEP, Mohammed Barkindo, ha expresado en diferentes ocasiones que "la OPEP es una organización abierta y transparente centrada en ayudar a los mercados petroleros a mantener el equilibrio de forma sostenible. La OPEP no es un cartel ni participa en el negocio de fijar los precios del petróleo. Sería un error de juicio acusarnos de tal cosa".
No obstante, la OPEP ha jugado un rol importante en la estabilidad del mercado petrolero, sin imponer políticas que violen el derecho internacional, sino que a través del consenso, tal como se establece en su estatuto, suman esfuerzos para idear formas y medios que aseguren la estabilización de los precios de los mercados internacionales de petróleo en aras de evitar fluctuaciones perjudiciales e innecesarias.
En resumidas cuentas, la OPEP no posee la capacidad absoluta de aumentar los precios, además los fundamentos del mercado también coliden en esa dinámica. El cartel era realmente la estructura armada por las Siete Hermanas.
Aparte, años después, la respuesta de los países consumidores y de la mano de Henry Kissinger se creó la Agencia Internacional de la Energía para llevar la contraofensiva en el establecimiento de los precios de crudo.
Ley Sherman antimonopolio y la NOPEC
Occidente, desde inicio del siglo XX, se ha beneficiado de los precios casi simbólicos del petróleo, debido a que alcanzaron un nivel de bienestar y desarrollo inigualable gracias a ese materia prima.
A fines de la década de 1960 y principios de la de 1970, la demanda de petróleo, sobre todo en los Estados Unidos, estaba creciendo más rápido de lo que se podían desarrollar nuevas fuentes de suministro. Con base a esto, Éric Laurent en su libro La cara oculta del petróleo señala que "los [norte]americanos no representan más del 6% de la población mundial, pero consumen el 33% de toda la energía producida en el mundo".
Aunado a eso, y a la subida de precios del petróleo en la década de los 70, porque hay un esfuerzo de los países productores en establecer precios justos al petróleo crudo de acuerdo al costo de la producción. Este viraje impacta directamente a los consumidores estadounidenses porque el precio del crudo es el factor determinante más importante de los precios minoristas del gas y combustible. Con esto, Laurent explica que la prensa empieza a tildar a la OPEP de cartel y que nunca la OPEP ha estado plegada a arrancar una subida de precios.
Por otro lado, los países exportadores de petróleo utilizaron la nueva influencia o participación en el mercado para obtener la propiedad parcial de los recursos petroleros dentro de sus fronteras.
En ese momento, la nacionalización presentó a los países el desafío de tratar de vender su petróleo directamente, lo que generó competencia por el acceso a los canales de distribución de las grandes empresas. A pesar de esas dificultades, varios países procedieron a crear sus propias compañías petroleras nacionales y a nacionalizar de distintas formas y gradualmente sus activos petroleros.
Dentro de este orden histórico y de pugna de intereses, la administración de turno de Estados Unidos se apoya de la ley antimonopolio conocida como Ley Sherman, creando la ley NOPEC como enmienda. Como ellos califican a la OPEP como cartel, la referida ley engloba a la organización para ilegalizar sus acciones.
Cabe destacar que los políticos estadounidenses han intentado varias veces desde el año 2000 lograr la aprobación del proyecto de ley NOPEC, y a lo largo de ese periodo de tiempo hasta la actualidad, el mayor riesgo recaía en el mandato de Donald Trump por las constantes amenazas y ataques mediáticos a la OPEP.
Sin embargo, el año pasado, ante el colapso de los precios debido a la caída de la demanda por la pandemia, Trump se suma a la iniciativa de la OPEP para equilibrar el mercado petrolero mundial, o mejor dicho, salvar de la bancarrota a sus productores domésticos de las cuencas tradicionales de Texas, Oklahoma y también los campos de lutitas.
En 2018, Bob Goodlatte, presidente del Comité Judicial, dijo:
"El propósito de la ley antimonopolio es proteger a los consumidores de los gigantes de cualquier industria que amenacen la competencia y controlen los precios. El hecho de que la OPEP no haya sido responsabilizada por su comportamiento de cartel constituye una burla de la ley antimonopolio de Estados Unidos, amenaza a la economía estadounidense y tiene el potencial de dañar nuestra seguridad nacional".
En la actualidad reaparece el plan de enmienda, y con más razón por la participación de Rusia en la OPEP+. A continuación resaltamos algunas claves del proyecto de ley:
- NOPEC enmendaría la Ley Sherman Antimonopolio para agregar un nuevo apartado que explícitamente declare ilegal que cualquier Estado extranjero actúe colectivamente con otros para limitar la producción, fijar precios o restringir el comercio de petróleo, gas natural u otros productos derivados del petróleo.
- El Fiscal General de los Estados Unidos tendrá la autoridad exclusiva para iniciar una acción para hacer cumplir esta sección. Cualquier acción de este tipo se entablará en cualquier tribunal de distrito de los Estados Unidos según lo dispuesto en las leyes antimonopolio.
- Revocaría la inmunidad soberana de los productores de petróleo, incluidos los miembros de la OPEP.
Por muy insólito que parezca, así maniobran los detractores de la OPEP, siguiendo las doctrinas injerencistas. Pero lo correcto, más allá de usar a la razón de Estado como excusa para actuar al margen del derecho internacional, es que los Estados independientes y soberanos no están sujetos a las leyes de los demás.
Además, la aplicación de "sanciones" o demandas de este tipo no recaen en un Estado como poder supremo para interpelar a otro. En tal caso, a nivel de "sanciones" eso solo compete al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas porque tiene un mandato de la comunidad internacional para aplicar dichas medidas.
En definitiva, es otra acción más de tono excepcionalista por parte de Estados Unidos para velar por sus intereses, ya no a nivel bilateral sino extrapolando su injerencia a nivel de organizaciones internacionales.
Ahora bien, el proyecto de la Ley NOPEC podría traer ventajas de precios más bajos a Estados Unidos, siendo uno de los países de mayor consumo, pero sería perjudicial en el tablero geopolítico porque la dependencia de Estados Unidos a los países ricos en petróleo aumentaría, haciendo que las políticas de intervención se intensifiquen en países de Medio Oriente, África y, por supuesto, sobre su vecino petrolero más cercano: Venezuela.
Aunque se quiera frenar el poder de la OPEP, la presencia de la organización en los últimos años ha llevado la estabilidad comercial y de precios a uno de los productos básicos más valiosos y estratégicos del mundo, todo a través del consenso de Estados productores y exportadores de petróleo.
En otro escenario, de consolidar la activación de esta ley, se duda que los Estados afectados se queden con los brazos cruzados, la inestabilidad en el sector petrolero sería inmediata en el mercado y se gestarían nuevos riesgos para las relaciones exteriores de Estados Unidos.
Sumado a esto, los inversores extranjeros y las entidades gubernamentales pueden deslindarse de comprar o incluso mantener activos en los Estados Unidos. En casos más extremos, esto podría incluir evitar las transacciones en dólares y buscar otras opciones fuera del sistema financiero estadounidense.
En plena alarma por la Ley NOPEC, el viceprimer ministro ruso Alexander Novak se mostró tranquilo al declarar: "Leí la noticia de que el comité judicial del Congreso tomó tal decisión, pero la ley en sí aún no ha sido aprobada. Ha estado en discusión durante muchos años".
En vísperas de la próxima reunión de monitoreo de la alianza OPEP+, todo indica que los planes de producción para los próximos meses se relajarán para satisfacer la creciente demanda de petróleo. Posiblemente esto calmará las aguas de dicha ley.
A este punto, es esquizofrénica la política exterior norteamericana basada en el dominio de los recursos energéticos. Así parezca que será un intento de este año la adopción de esa ley, el hecho solo de asomar la posibilidad de ejecutar acciones de esa índole abre un prisma de absurdos en el manejo de las dinámicas internacionales, y es que el equilibro mundial no es una idea que hagan sentir cómodas a las facciones de poder de Estados Unidos, pues varios Estados con fuerzas comparables colindan en el tablero geopolítico y mentienen una actitud coherente con su ideario supremacista.
En lo sucesivo, Pérez Alfonzo sigue vigente en su concepción de la OPEP como herramienta para que las naciones productoras, a pesar de sus diferencias, logren trabajar juntas hacia un objetivo común. A todas luces, el multilateralismo, la cooperación y la no injerencia deben ser las banderas en las actuales relaciones internacionales.