Estados Unidos promueve su influencia e intereses en las plataformas multilaterales con especial énfasis durante los gobiernos presidenciados por figuras del Partido Demócrata. Washington suele lanzar candidatos para encabezar organismos de importancia que inciden directamente en el impulso de la agenda estadounidense.
Por ello es necesario examinar la hoja de ruta actual que establece la Casa Blanca en relación a la representación de sus intereses en las distintas organizaciones multilaterales donde ejerce una influencia notable. Confirmadas algunas aprobaciones a las candidaturas proestadounidenses, revisamos el probable impacto que tendría esto sobre Venezuela, en específico la designación de la presidencia de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), dada la sensibilidad y el recurrente uso político del susodicho tema demográfico.
MULTILATERALISMO: ANTECEDENTES E IMPORTANCIA
El politólogo austriaco John Ruggie a principios de la década de 1990 explicaba en su libro Multilateralism: the anatomy of an institution que el multilateralismo "es una forma institucional que coordina las relaciones entre tres o más Estados sobre la base de principios de conducta generalizados, sin tener en cuenta los intereses particulares de las partes o las exigencias estratégicas que puedan existir en un caso concreto".
No obstante, esa visión idealista y hasta ingenua de Ruggie contrasta con una realidad internacional en la que los intereses sí están estrechamente vinculados en la dinámica de coordinación y relacionamiento dentro de las instancias multilaterales, tal como lo enfatizó el teórico estadounidense y padre del realismo ofensivo, John Mearsheimer, al explicar en The False Promise of International Institutions (1994) que la fuente de motivación de los Estados-nación dentro de las relaciones internacionales es el interés propio.
La conveniencia representa el corazón de la política exterior de cualquier país y, en el caso de Estados Unidos, ha sido el enfoque del "excepcionalismo norteamericano" el instrumento intelectual desde el cual Washington ha promovido su beneficio, camuflado bajo principios supuestamente universales y compartidos, a partir de los que sus maniobras de injerencia se ejecutan a través de la manipulación de las zonas grises del derecho internacional.
En la esfera multilateral esta premisa no queda exenta. Así lo planteaba el politólogo estadounidense circunscrito en la línea del institucionalismo liberal, Robert Keohane, al definir en Multilateralism: An Agenda for Research (1990) el multilateralismo como "la práctica de coordinar las políticas nacionales de tres o más Estados, a través de arreglos ad hoc o por medio de instituciones". Desde la fundación de la Organización de Naciones Unidas (ONU), seguida de la creación del Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI), en el contexto de posguerra, Estados Unidos ha fungido como actor internacional principal en el imaginario fundacional de estos componentes del sistema multilateral institucionalizado.
El secretario de Estado de esa época, Cordell Hull, fue el arquitecto de esa nueva estructura internacional. Dirigió la creación de un subcomité especial en el Departamento de Estado para asesorar al Congreso estadounidense a los fines "establecer una organización internacional nueva y más eficaz", y fue desde allí que se redactó la propuesta formal de borrador de la Carta de la ONU.
Dichos antecedentes evidencian que el molde de esa institución internacional se armó a imagen de los intereses de Estados Unidos, principalmente. Y, como la gestión política dentro de esa estructura se erige bajo los fundamentos del consenso y la negociación, para Estados Unidos es crucial promover sus inclinaciones por medio de múltiples vías con influencia diplomática. Las interacciones bilaterales, el financiamiento y el impulso de candidaturas en los cargos de toma de decisiones son algunas de las aristas que aborda la estrategia de Washington en las plataformas multilaterales.
En cuanto a los aportes a cada organización, especialmente a la ONU y sus agencias, Estados Unidos es la principal fuente de financiamiento. Sólo en 2021 contribuyó con más de 12 mil millones de dólares. Ante esto, se destaca que la asistencia al exterior, tanto desde el Departamento de Estado como desde cada agencia estadounidense, tomó relevancia en la política exterior desde el 11 de septiembre de 2001 porque se adoptó la ayuda o asistencia al exterior como una política de seguridad nacional.
Biden y la ONU
En la solicitud del presupuesto para el año fiscal 2022 la administración de Joe Biden retomó el financiamiento a las contribuciones de Estados Unidos a la ONU y comenzó a abordar las deudas acumuladas del gobierno anterior. En ese entonces, la embajadora de ese país ante la ONU, Linda Thomas Greenfield, consideraba que las deudas obstaculizaron la influencia de Estados Unidos en la ONU: "Realmente disminuye nuestro poder y disminuye nuestro liderazgo (…) necesitamos pagar nuestras facturas para tener un asiento en la mesa".
El actual secretario de Estado, Antony Blinken, señaló que la ONU es una herramienta clave para impulsar los objetivos de política exterior estadounidense, pero eso "requerirá que Estados Unidos cumpla como primer paso con sus obligaciones financieras con el organismo mundial".
En 2022 la Oficina de Asuntos de Organizaciones Internacionales señalaba que las inversiones estratégicas de Estados Unidos en el sistema multilateral permiten establecer la agenda para promover las prioridades de su país, y así lo establece la misión de esa oficina: "Es emplear la diplomacia multilateral como una herramienta para promover nuestros intereses a través de un sistema multilateral y de la ONU en el periodo 2022-2026".
Por ejemplo, en las asignaciones para las inversiones de los programas internacionales del Departamento del Tesoro se observa que en las gestiones de gobierno por parte del Partido Demócrata la prioridad del presupuesto abarca el ala multilateral, que en este caso se enfoca en el financiamiento a entidades como el Banco Mundial, el Banco Africano de Desarrollo y fondos internacionales. Así, el descenso en la curva de apoyo financiero se genera en 2017 —gráfico a continuación—, en plena administración de Donald Trump, la cual abiertamente tenía diferencias con las políticas de las organizaciones multilaterales, además de hacer críticas a las contribuciones que hacía Estados Unidos a la ONU.
Aunado a ello, en 2017 los senadores Robert Corker —republicano— y Chris Coons —demócrata— introdujeron la Ley de Revisión de Ayuda Multilateral. En el siguiente gráfico se aprecia que el salto en las asignaciones empieza a darse al inicio de la administración Biden, con lo que reanudaron la política de influencia en el sistema ONU al estilo Obama.
Las tendencias en el financiamiento coinciden con el comportamiento de la curva de votaciones alineadas con Estados Unidos en la ONU, específicamente en la Asamblea General. El Informe al Congreso sobre prácticas electorales en ONU para 2021 destaca que fue de 41% al igual que en 2016, al finalizar la administración Obama. Al contrario, la caída de esas votaciones, 30%, data de la administración Trump.
En un reporte de enero de 2023 del Servicio de Investigación del Congreso (CRS, por sus siglas en inglés) sobre la asistencia al exterior indicaba que la administración Biden publicó su propuesta de solicitud de presupuesto base para el año fiscal 2023, en la que piden 66 mil millones de dólares para el Departamento de Estado, Operaciones Extranjeras y Programas Relacionados (SFOPS, por sus siglas en inglés), que incluye financiamiento para actividades diplomáticas, intercambios culturales, desarrollo, seguridad, asistencia humanitaria y participación en organizaciones multilaterales, entre otras actividades internacionales.
Cabe destacar que la mayor parte de la ayuda estadounidense es implementada por organizaciones no gubernamentales (ONG) en lugar de gobiernos extranjeros.
CANDIDATOS A DIRIGIR ORGANISMOS MULTILATERALES
La Oficina de Asuntos de Organizaciones Internacionales (IO, por sus siglas en inglés) del Departamento de Estado publicó una estrategia de gestión en la que planteó —en el objetivo 1— involucrar el liderazgo de Estados Unidos en la ONU y en sus agencias con la selección de personal calificado a los fines de maximizar la influencia de su país en esa plataforma multilateral.
En ese documento alertan el riesgo que implica que los procesos de elección se tornen muy competitivos, ya que otros países van ganando peso e influencia, y que los candidatos estadounidenses no puedan alcanzar las respectivas presidencias de los organismos más importantes.
Esta estrategia ha tenido resultados desde 2021 ya que el militar emiratí Ahmed Naser Al-Raisi inició su periodo como presidente de la Interpol hasta 2025, como parte del impulso de Estados Unidos. En 2022 la funcionaria estadounidense Doreen Bogdan-Martin quedó electa como Secretaria General de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), y asumió el cargo en enero de 2023.
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Ahmed Naser Al-Raisi: Presidente de la Interpol (electo)
Se graduó en Ciencias de la Computación en Estados Unidos y luego en administración policial en la Universidad de Cambridge. En 2015 fue Inspector General del Ministerio del Interior de los Emiratos Árabes Unidos. -
Doreen Bogdan-Martin: Secretaria General de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (electa)
Especialista en telecomunicaciones. Fue funcionaria en el Departamento de Comercio de Estados Unidos. Reemplazó a Houlin Zhao de China en la UIT y venció a su contrincante ruso, Rashid Ismailov, con 81% en los comicios por la secretaría general. La UIT es un espacio importante para acordar marcos regulatorios y de seguridad en materia de telecomunicaciones. Además, en un contexto donde China lidera la tecnología 5G, las preocupaciones de Estados Unidos sobre ese asunto han sido frecuentes en los últimos años.
Entre 2023 y 2024 se elegirán varios puestos de liderazgo en organizaciones multilaterales, lo que ha merecido la atención del gobierno estadounidense. Tal como fue la amplia campaña de Amy Pope para presidir la Organización Internacional para las Migraciones (OIM).
- Amy Pope: Directora General de la Organización Internacional para las Migraciones (electa)
Ocupó puestos en seguridad interna bajo la presidencia de Barack Obama. Para Infobae comentó: "Vimos a venezolanos salir de Venezuela y en algunos casos volver porque en el lugar donde se establecieron no tenían oportunidades. La buena noticia sobre Venezuela es que los países vecinos acogieron a muchos de sus connacionales que huían".
La primera semana de julio será elegido el Director General de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, por sus siglas en inglés), cuyo candidato favorable para Estados Unidos será el iraquí Hamid Khalaf Ahmed, que estudió en Reino Unido. Khalaf se enfrentaría al actual director oriundo de China, Qu Dongyu.
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Hamid Khalaf Ahmed: Director General de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (candidato)
Fungió como presidente del comité de modernización del sector público que colaboraba con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (Usaid, por sus siglas en inglés). Estudió una maestría en Educación en Reino Unido. Es asesor del Primer Ministro de Irak desde 2020.
Otra contienda importante en julio será por la Secretaría General de la Organización Marítima Internacional (OMI) para 2024-2027, que es la organización responsable de la seguridad y protección del transporte marítimo. Un dato fundamental para entender la importancia de esta instancia es que más de 80% del comercio mundial de bienes se realiza por vía marítima.
Esta organización es un importante frente multilateral para Estados Unidos por la situación de conflictividad geopolítica en el mar Meridional de China, ya que la OMI aborda esos asuntos a través de mecanismos que garanticen la seguridad y otras normativas en el sector naviero y marítimo. Por ello el candidato que prende las alarmas de expertos estadounidenses y de la administración Biden es el especialista chino, Zhang Xiaojie, que buscaría frenar cualquier escalada estadounidense en relación con Taiwán.
Los candidatos que pueden acercarse a Xiaojie son el de Türkiye, Suat Hayri Aka, y la de Finlandia, Minna Kivimäki. No obstante, la votación se realizará eliminando en cada etapa al candidato con menor apoyo. Eso deja la posibilidad de que el vencedor entre Finlandia y Türkiye teóricamente pueda consolidar un bloque de apoyo significativo si las lealtades se transfirieran directamente.
- Suat Hayri Aka: Secretario General de la Organización Marítima Internacional (candidato)
Embajador y Representante Permanente de Türkiye ante la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI). Fue subsecretario del Ministerio de Transporte, Asuntos Marítimos y Comunicaciones. Estudió una maestría en la World Maritime University en Suecia. - Minna Kivimäki: Secretaria General de la Organización Marítima Internacional (candidata)
Estudió una maestría en Derecho en la Universidad de Helsinki. Fue funcionaria del Ministerio de Relaciones Exteriores de Finlandia. También fue Directora General del Departamento de Política de Transporte de Finlandia.
Además, es necesario poner en el radar que en 2025 se esperan las elecciones para el Secretario General de la Organización Internacional de Policía Criminal (Interpol), espacio que desempeña una importante función en facilitar la cooperación entre las fuerzas policiales de todo el mundo. La Interpol es un recurso importante para cualquier país por el intercambio de información y el combate contra el crimen internacional.
Presidir las instituciones multilaterales también brindan a Estados Unidos un amortiguador político para proteger y expandir sus intereses. Y tomando en consideración la reciente dirigencia en la UIT y la OMI, el próximo flanco de acción estadounidense apuntará hacia China.
SMART POWER COMO HERRAMIENTA
El sistema "basado en reglas" de Estados Unidos está sustentado en el conglomerado de instituciones internacionales creadas después de la gran guerra europea de 1945 para la gobernanza global. Cordell Hull, el exsecretario de Estado que se mencionó al principio de este informe, comentaba en 1943 que había que crear un orden internacional para reemplazar "la anarquía del nacionalismo desenfrenado y discordante con reglas de moralidad, derecho y justicia", que como bien se sabe es un sistema moldeado a la forma de los intereses de Estados Unidos, dicho por el autor del libro The Best Laid Plans: Origins of American Multilateralism and the Dawn of the Cold War, Stewart Patrick:
"Cordell Hull (…) internacionalista de mente (…) ve que este orden institucionalizado está en consonancia con los mejores ideales estadounidenses, pero en cierto sentido se remonta al paso de los artículos de la Confederación a la Constitución de Estados Unidos".
Sumado a esto, Patrick explica que en ese multilateralismo los intereses globales e inclinaciones nacionales de Estados Unidos se superponen y añade:
"Lo mejor del multilateralismo es que te permite presentarte a ti mismo como la potencia hegemónica benévola mientras ocultas tus intereses pecuniarios más estrechos, ya sabes, la liquidación de los imperios coloniales europeos, que es uno de los temas del libro en términos del apoyo de Estados Unidos a la autodeterminación nacional".
Estas concepciones son contrarias a los fundamentos del derecho internacional, cuyas normas rigen el comportamiento de los Estados en sus relaciones entre sí, basadas en el principio de igualdad soberana, que sostiene que todos los Estados son iguales y tienen derecho a la autodeterminación.
En términos de estrategia en política exterior, una herramienta aplicada ha sido la que el profesor Joseph Nye en The Future of Power (2011) definió como smart power, una combinación del poder duro, de coerción y pagos, con el poder blando, de persuasión y atracción para poder conseguir los resultados deseados. Este concepto subraya la necesidad de un ejército fuerte, pero también invierte mucho en alianzas, asociaciones e instituciones en todos los niveles con vistas a expandir la influencia estadounidense y establecer la legitimidad de sus maniobras geopolíticas.
En la era de Barack Obama se pudo evidenciar la puesta en práctica de esta teoría con algunos hechos relevantes:
- El acuerdo nuclear de Irán de 2015.
- El acuerdo de París sobre el cambio climático.
- Apoyo internacional para los "rebeldes sirios" contra el presidente Bashar Al-Assad.
- Normalización de las relaciones bilaterales con Cuba.
- Promulgación de la Ley de defensa de derechos humanos y sociedad civil de 2014 de Venezuela.
- Propuesta de creación del grupo Amigos de Libia, para apoyar el Consejo Nacional de Transición de Libia en su empeño por derrocar al presidente Muammar Gaddafi.
- Mayor financiamiento a la ONU y apoyo a candidaturas favorables. Por ejemplo, acompañó la reelección de Ban Ki-Moon como secretario general de esa instancia.
De esta manera, Joe Biden desde que asumió el cargo en la Casa Blanca ha dado continuidad a las estrategias de smart power, la cual puede considerarse que está patentada por el Partido Demócrata.
En mayo de 2022 Biden publicó un artículo de opinión en The New York Times que advertía sobre el supuesto de que, en el contexto de guerra en Ucrania, Rusia "podría marcar el fin del orden internacional basado en reglas". También, en ese año, al margen de la cumbre de Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) en Madrid, Biden comentó a la prensa que "la OTAN no solo se fortalecería sino que se uniría más (…) veríamos democracias en el mundo ponerse de pie y oponerse a su agresión y defender el orden basado en reglas". Ni en el artículo, ni mucho menos en la conferencia, hizo referencia al derecho internacional.
Después la Casa Blanca publicó la Estrategia de Seguridad Nacional que defiende y promueve acciones para establecer y mantener ese "orden basado en reglas". Allí indica que Estados Unidos cuenta con una red "inigualable de aliados y socios", los cuales "promueven nuestros intereses en todo el mundo".
Así que el smart power es un vehículo para promover este orden a beneficio de los Estados Unidos. Como se repasó anteriormente, la élite política estadounidense utiliza su fuerza financiera con el propósito de dar forma a los resultados dentro de varias instituciones internacionales cruciales para mantener el esquema de relacionamiento vigente
En cuanto al sistema multilateral, al igual que Obama, la administración Biden impulsa el financiamiento a las organizaciones internacionales así como la capitalización de puestos claves en las mismas, principalmente hacia aquellas donde sus adversarios, China y Rusia, marcan la pauta.
No obstante, para mantener la coherencia en la aplicación del smart power, desde la perspectiva del "poder duro" Washington no deja de aumentar su gasto militar: de 2021 a 2022 ascendió a 71 mil millones de dólares, es decir, gasta más en defensa que 10 países combinados.
VENEZUELA y la "nueva" OIM
Con este balance de la carrera estadounidense por conducir instancias multilaterales, se detectan algunas alertas tempranas con respecto a Venezuela, especialmente cuando Amy Pope tome las riendas de la OIM el próximo 1º de octubre, ya que su nombramiento indica un juego más profundo por parte de Estados Unidos en la agenda migratoria para América Latina luego de la finalización del Título 42.
La OIM trabaja de la mano con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (Acnur). Para el caso de Venezuela se recuerda que en 2018 lanzaron la Plataforma Regional de Coordinación Interagencial (R4V) con la aparente finalidad de coordinar respuestas al flujo migratorio venezolano. La representación de esta instancia la lleva Eduardo Stein quien, de acuerdo con declaraciones en enero de 2023, enfatizó que "en 2022 se presentó una migración venezolana sin precedentes hacia Estados Unidos, que crecerá en 2023".
Este espacio, desde su creación, ha intentado impulsar la narrativa de que todos los migrantes venezolanos sean categorizados como refugiados. Desde 2019 se ha insistido en "que la mayoría de los venezolanos que huyen del país necesita protección internacional como refugiados". Este tratamiento puede nutrir la escalada en contra del Estado venezolano en los términos de la agenda de "violación de Derechos Humanos" por la vía migratoria, un expediente usado masivamente para criminalizar a Venezuela ante instancias multilaterales, informes de organizaciones no gubernamentales (ONG) y demás instituciones financiadas, controladas y/o influidas por Estados Unidos.
Basado en esto existen grandes posibilidades de que tome más fuerza la narrativa de la "crisis de refugiados venezolanos", pudiendo alcanzar un estatus de oficialización desde la OIM pues en 2017 la referencia clásica desde esa organización hacia la población venezolana en el extranjero era como migrantes económicos.
Cabe mencionar que el exdirector general de la OIM, António Vitorino, mantuvo una agenda discreta en la que no visitó la región latinoamericana el año pasado. En cambio, Pope mutaría a una orientación proactiva y, posiblemente, realizaría giras por los distintos continentes afectados como en años anteriores, tanto a la selva del Darién como a Colombia, para tratar el asunto migratorio y de atención a ciudadanos venezolanos.
En 2021 Pope publicó un artículo para El País en el que describía su gira por cuatro países latinoamericanos: "En estos últimos meses la cifra de personas en situación de movilidad en las Américas ha aumentado significativamente (…) Desde 2018 5,9 millones de venezolanos han dejado su país para buscar otros horizontes, en muchos casos hacia los países de la región".
Ante su diagnóstico desplegó su plan de enfoque regional coordinado: a) asistencia humanitaria; b) desarrollo mediante inversiones a comunidades de acogida; c) fortalecimiento del sistema de asilo y oferta de alternativas de regularización; y d) tomar medidas contra los traficantes que explotan a los migrantes. Este "ABCD" es conocido en su aplicación en los últimos años por distintas vías, cuyo pilar siempre se centrará en aumentar el financiamiento.
Pope agrega que Estados Unidos planteó dos estrategias, haciendo la salvedad de que es necesario "crear un momento político adecuado para impulsarlas": 1) gestión colaborativa de la migración y 2) gestión para atender las causas de la migración.
Ante esto, apartando las distintas alertas que generan los criterios politizados de la funcionaria estadounidense, Venezuela podría usar a favor factores de cuestión migratoria debido a su conexión con las medidas coercitivas unilaterales impuestas al Estado venezolano, impactantes notablemente sobre el plano socioeconómico del país.
En definitiva, a partir de octubre la política migratoria de Estados Unidos seguramente tome como prioridad la región de América Latina y adquirirá un impulso considerable en la gestión del fenómeno migratorio desde la OIM.
En líneas generales Estados Unidos navega por las relaciones internacionales con los socios, y otras partes interesadas, para optimizar la participación en las plataformas multilaterales.
Sus estrategias basadas en el smart power, emprendidas a través del multilateralismo, le han brindado ventajas a Estados Unidos para construir sus redes de influencia con el máximo objetivo de ampliar sus alianzas desde distintos espacios regionales, y han creado coaliciones de países para presionar, desde espacios multilaterales, a Rusia, Irán, China e incluso Venezuela, bajo los fines de incrementar el asedio a favor de su agenda en política exterior.